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养老金空账的再审视
添加时间:2014-3-12   阅读次数:933  

经济观察网 张林/文 养老金隐性债务超过20万亿的消息让人平添一种老无所依的担忧。最近又有新的统计数字,得出养老金的个人账户空账已经接近3万亿。虽然这些数字看起来耸人听闻,但他们背后的含义值得推敲。中国养老保险的实质问题不在于隐性债务和个人账户空账的数额大小,经济增长能否维系、收入分配是否公平才是根本。

1、隐性债务计算方法不适合养老保险制度本身

其实,早在几年前就有中国养老金隐性债务超过18万亿的研究,那份研究报告用的是金融视角当中的存量分析,旨在分析国家债务的中长期风险。

不错,从金融的角度分析长期问题,考虑存量问题是很正当的。假设每年需要有1万亿的支出,并假设经济有5%的平均收益,那就需要有20万亿左右的资本来运作。这就是20万亿这个数字的由来,从资产负债的角度来分析,政府就有了20万亿的负债。

可是,养老金的支付并不适合用这种方法计算,这是因为中国目前的养老保险制度主要实行现收现付,而现收现付制主要考虑流量问题,不是存量问题。

养老保险方式只有两种,积累制和现收现付制。积累制相当于自给自足的养老制,每个人年轻时自行积累储蓄,年老时再用之前积累的资产支付自己的养老金;另一种是现收现付制,即当代的年轻人为当代的老年人支付养老金,等自己老了,由同时代的年轻人来支付自己养老金。

在完全积累制下,用前述的计算方法是没错的,需要在当代积累20万亿的资产存量,才能在未来5%的收益水平下,每年支出1万亿流量。在现收现付制度下,养老金来源于当年年轻人的收入,完全是流量分析的问题,比如当年GDP(GDP是流量)有50万亿,从中拿出1万亿来支付养老金。从这个角度来看,用资产负债分析隐性债务,没有多大信息含量。

表面上来看,目前的养老保险制度是积累制和现收现付制度的混合,它表现为个人账户和统筹账户的结合。而实际操作上,支付养老金却是现收现付,因为个人账户每年都有一部分被挪用到统筹账户中去,这也是个人账户出现超过2万亿的空账的主要原因。

2、个人账户不必全额做实

最近网络上有个调查,有将近30%的人不相信政府养老,诸如以房养老等新鲜现象也开始出现。这些不信任主要来自于养老金管理上的一些腐败行为和账户空账。其实,并不是政府本身愿意来管理居民的养老账户,谁会愿意接手这么复杂而又充满风险的事情呢?维持社会最基本的养老保障,乃是政府不得不尽的一份责任。

以美国为例,最初的养老保障是完全积累制,那些年轻时能够多积累的人,年老时就有能力更多享受。退休的年限也可以根据自己的情况灵活选择,人们积累的储蓄大多投入到专业的商业投资公司。完全积累制是一种特别有效率的养老制度。

由于1929年经济危机的出现,人们的财富大幅度缩水,完全积累制无以为继,现收现付制度才得以建立。现收现付制度实际上是代际间的收入再分配,财富从收入多的转向收入少的,从生命时间短的转向生命时间长的。老年人的收入差距不会像年轻人那么大,所有居民基本的养老保障能够持平,从而实现了养老保障在一定程度上向社会公平倾斜。

收入再分配的功能只有政府参与才能实现。正因为养老保险基金由政府进行运营,其背后的国家信用很高,因而其收益率就较低。另外一方面,一个人的寿命是有限的,而政府的寿命却是无限的,它可以利用代际之间的收入再分配一直将现收现付进行下去,个人账户作为名义账户运行也就有了理论依据。

加上中国目前的养老基金只能投入到商业银行当中,因此个人账户的基金收益非常的低。也正因为这个原因,在现收现付制度完全可以满足养老金支付的情况下,做实个人账户只能是使得这部分资金无效使用。

那么,在老龄化加速的中国,现收现付制度可以满足养老金支付吗?目前来看问题不大。现在大约3个劳动力人口支付1个老年人的退休金。以企业职工养老保险为例,企业和参保人缴纳的养老保险共为个人总收入的28%,如果这28%全部用来现收现付,那么一个老年人大约会收到相当于84%的平均工资的退休金,也就是养老金替代率理论上约为80%。实际上,我国养老金替代率估计只在50%左右。

因此,仔细研究养老金替代率的提高空间,提高养老基金的收益效率,比要求完全做实个人账户要有益处的多。如果因为老龄化如此严重,或者其他原因造成养老金入不敷出,即便做实个人账户作用也不会太大。

3、养老保险制度的最大问题在于不公平和不透明

对于纳税的居民来说,能够获得基本的养老保障是社会公平的要求。正如前文所述,现收现付制度也应该发挥增加社会公平的功能。另外一方面,直到去年,社保基金才进入政府的预算报告,基金运作才开始正式接受人大的监督。中国养老的首先问题在于分配的不公,这种不公带来的社会问题,比空帐和债务更为基本,出现的隐患也更大。

中国目前实行的则是两种制度的混合,即个人账户和统筹账户的结合。这样做的目的,本是为了结合现收现付公平的优点,以及积累制有效率的优点。而事实上的结果,由于养老保障人群的人为划分,使得公平和效率都没有得到有效的保障。

对7亿农民而言,除去每月80元的养老金,他们基本上是依靠自己和家庭来养老。对6亿城镇居民而言,他们中的养老人群又被分为三种,一种是国家政府的公务人员,他们退休后的养老金由财政支付,年轻时不需要为养老积累;一种是企事业退休员工,这部分人群的退休金来源于两部分,一部分来源于每个人的工作单位上缴的占工资20%的保险金,这部分是现收现付的,另一部分来源于个人工资扣缴的8%的个人积累;最后一种是城镇当中的未就业人群,他们参加城镇居民社会养老保险,在政府给予一定补贴的情况下,基本上是自给自足的个人养老。

从效率的角度来看,养老保险相当于强制储蓄,收益很低,而且个人账户事实上的空帐运行使得积累制成为空谈。从公平的角度来看,年轻时收入较低的农民以及城市未就业人口,在年老时恐怕会面临更大的养老问题,因此需要他人和社会的更多支持和帮助,结果这部分人群却更依靠自给自足的个人养老,他们在年轻时比有稳定工作的人反而面对了更大的压力。另外一方面,工作和收入比较体面稳定的公务人员却不需要缴纳养老金。

作为基本的社会保障的重要组成部分,公平应当是一个基本的考虑基准,理论上来讲,一个社会的所有公民应该参加同样的基本养老保险制度。目前经济增长很快,财政也可以支持老年人的退休金,如果面临了经济下滑的风险,不公平和不透明往往会带来一些严峻的社会问题。

4、2万多亿的空帐数字并不可怕

2万多亿的空帐,指的是仅是企事业退休职工的个人账户的空帐,作为关乎到所有人的社会保障的重要组成部分,只讨论单个账户的空帐与否、空帐大小,不足以看到我国养老问题的全貌。

即便仅从数量的角度来看,2万亿的数字也不算一个太大的数字。中国居民每年的储蓄约占GDP的一半左右,也就是有25万亿的积累流量,假设通胀率为2%,四年之后,25万亿的价值就变为23万亿,2万亿财富就这样不翼而飞。况且每年的通胀率决不止2%,从这个角度来看,通货膨胀更可怕,只不过它在悄无声息的吞噬人们的财富。

假设养老保险体系不存在公平问题的情况下,我们可以来讨论养老金为何不足的原因以及解决的方案。

因为实施的是现收现付的养老保险制度,收入需要在年轻人与老年人之间进行代际转换。养老金支付不足,原因只有一个,即是年轻人积累的少,而为老年人支付的多。具体而言,由于长期的计划生育政策的实施,年轻人的比例当然是下降的,而老年人的比例在提高。另一方面随着预期寿命的延长,老年人领取养老金的年限越来越长。

从这个角度来讲,如果发生了养老金支付不足,可以通过一些调节的措施来弥补。第一,放弃计划生育政策,不干预人口的自然增长;第二,可以延长退休年龄,使得积累的人数增多而消费的人数减少;第三,可以鼓励商业养老保险和社会其他养老保险形式的发展,降低对现收现付制度的依赖。

5、可怕的问题是经济增长停滞

归根结底的讲,中国的养老问题最终靠的还是经济增长。地方政府由于卖地造城的原因收入提高比较快,在养老金支付上入不敷出的省份也在减少。

前面提到了,在非完全积累制的养老保障制度下,收入需要在年轻人与老年人之间完成代际间的转换。能够在代际间完成转移的固定资本只占很少的一部分,养老问题的本质是当代人生产的财富多少,以及财富如何在当代人之间分配。

所有的服务型经济都是在当时消费的,小到理发、旅游,大到医疗、教育,都是当代人提供当代人消费的。大部分实物型经济也是在当代消费的,生产的粮食、衣服、汽车乃至住房,都是当代人生产当代人享受的。只有那些能够用上上百年的固定投资,以及环境保护这样影响上千年发展的议题,才是代际转换能够考虑的问题。也就是说,只要当代人能够生产出足够多的财富,获得足够多的收入,并保证收入分配合理,养老保障本身便不会成为一个问题。

经济的增长可否持续,仍然是这个社会、这个国家,绝大部分问题的中心,养老的问题也不例外。在维持经济增速稳定向前的基础下,努力消除社会各方面的不公平和不透明,唯有这样,方可积极的面对各种社会问题和困难。

(作者为天则经济研究所项目研究员)

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